Bien que la notion de « donnée publique » soit employée pour désigner l'objet de la mise en œuvre de la politique d'ouverture des données dont les règles sont contenues dans le Code des relations entre le public et l'administration (CRPA), c'est la notion de « document administratif » qui demeure la notion-clé du droit des relations entre le public et l'administration. Les deux notions, auxquelles il faut ajouter la notion de « bases de données publiques », sont successivement présentées.

a) Présentation des caractères

Pour être qualifié de document administratif, un document doit présenter : 

• un lien avec la mission de service public : les documents administratifs sont reçus ou produits au cours d’une mission de service public. Ainsi, seuls les documents qui ont un lien suffisamment direct avec cette mission ou qui retracent les conditions dans lesquelles l’organisme privé exerce sa mission de service public, ont un caractère administratif. - CNIL et CADA, Guide pratique de la publication en ligne et de la réutilisation des données publiques, p. 4

• un caractère achevé : le droit d’accès et les obligations de publication en ligne ne s’appliquent, en théorie, qu’à des documents achevés. – Article L. 311-2 du Code des relations entre le public et l’administration. Les documents inachevés ou préparatoires à une décision administrative déterminée ne sont en principe pas communicables ou diffusables.
• un caractère existant : le document doit déjà exister au jour de la demande. Dans le cas où le document administratif n’existe pas déjà au moment de la demande, il doit pouvoir être généré par un traitement automatisé d’usage courant. Ainsi, l’administration n’est pas tenue d’élaborer un document pour répondre à une demande ou de numériser un document dont elle ne dispose que sous forme « papier » pour le mettre en ligne. En revanche, la création d’un document peut être imposée à l’administration lorsqu’une obligation de publication implique la création d’un document ad hoc. Par exemple, les traitements algorithmiques et les documents produits dans le domaine environnemental (données de l'environnement) doivent être créés de manière ad hoc, pour répondre à l’obligation de publication soumise aux personnes qui les produisent dans le cadre d’une mission de service public.

b) Application aux données de la recherche

Les données de la recherche font l’objet d’une définition à part dans la Directive n° 2019/1024. En ce sens, elles constituent des données publiques d’un genre particulier auxquelles correspond d’ailleurs un principe spécial de diffusion et de réutilisation qui connaît des limites particulières tant pour ce qui concerne leur diffusion que leur réutilisation.

Néanmoins, en tant qu'elles sont le fruit d'une activité réalisée au sein d'institutions publiques, les données de la recherche sont considérées, par la CADA ainsi que par les juridictions administratives, comme des documents administratifs soumis au régime juridique des documents administratifs, des données publiques et des bases de données publiques (droit de communication, obligation de diffusion, droit de réutilisation). Les documents administratifs d'ordre scientifique doivent donc répondre à aux caractères du document administratif (lien avec la mission de service public, caractère achevé, caractère existant).

L'application de ces critères s'avère parfois délicate, notamment à l'endroit du critère d'achèvement de certains documents scientifiques.

Les documents administratifs sont soumis au régime d’ouverture prévu par l’article L. 300-4 du Code des relations entre le public et l’administration : « Toute mise à disposition effectuée sous forme électronique en application du présent livre se fait dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé ».  

Les documents administratifs répondent à deux régimes juridiques distincts :

- d’une part, au droit d’accès et, 

- d’autre part, au droit de réutilisation.

Les données publiques sont en réalité soumises à deux principes différents, selon qu'il s'agit pour les personne de demander communication de documents administratifs ou qu'il s'agit d'engager les administrations dans la diffusion des documents administratifs, des données ou bases de données publiques. La diffusion est, dans certains cas, une obligation pour les administrations. - Article L. 312-1-1 du Code des relations entre le public et l’administration. Voir  Principe de diffusion des données publiques ; Limites au principe de diffusion des données publiques

Le droit de réutilisation suppose que les informations publiques figurant dans les documents administratifs ou publiés par les administrations puissent être réutilisées par toute personne qui le souhaite à d’autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle les documents ont été produits ou reçus. – Article L. 321-1 du Code des relations entre le public et l’administration. Voir Principe de réutilisation des données publiques ; Limites au principe de réutilisation des données publiques)

La notion de « données publiques » ne fait l'objet d'aucune définition légale, la notion de « document administratif » constituant la notion-clé du Code des relations entre le public et l'administration. 

Toutefois, les notions de données publiques et de bases de données publiques sont parfois utilisées par le législateur qui en prescrit la diffusion, en particulier lorsqu'il s'agit d'en prescrire la diffusion à condition qu'elles soient mises à jour régulièrement et que leur publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental. - Article L. 312-1-1 du Code des relations entre le public et l’administration

Les règles applicables aux données publiques prévoient l'obligation pour les administrations :

• de les diffuser (Voir Principe de diffusion des données publiques ; Limites au principe de diffusion des données publiques), 
• d'en autoriser la réutilisation (Voir Principe de réutilisation des données publiques ; Limites au principe de réutilisation des données publiques).

Les bases de données sont définies par la loi comme des « recueil(s) d’œuvres, de données ou d’autres éléments indépendants, disposés de manière systématique ou méthodique, et individuellement accessibles par des moyens électroniques ou par tout autre moyen ». – Article L. 112-3, al. 2 du Code de de la propriété intellectuelle ; Voir Droit des bases de données

Les bases de données publiques sont des bases de données produites ou reçues dans le cadre d’une mission de service public par une personne de droit public ou de droit privé chargée d’une mission de service public.

Les bases de données publiques sont soumises aux mêmes règles de diffusion  et de libre réutilisation que les données publiques.

Les administrations doivent diffuser les bases de données mises à jour de façon régulière, qu’elles produisent ou reçoivent et qui ne font pas l’objet d’une diffusion publique par ailleurs. Ainsi, les données mises à jour de façon régulière, dont la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental doivent être diffusées en ligne dans des standards ouverts par les administrations. – Article L. 312-1-1 du Code des relations entre le public et l’administration ; Voir Principe de diffusion des données publiques ; Limites au principe de diffusion des données publiques

Toute personne peut réutiliser les données publiques contenues dans les bases de données communiquées ou publiées par les personnes publiques ou privées chargées d’une mission de service public. – Article L. 321-1, al. 1er du CRPA ; Article 2 de la Directive n° 2019/1024 du 20 juin 2019 concernant les données ouvertes et la réutilisation des informations publiques ; Voir Principe de réutilisation des données publiques ; Limites au principe de réutilisation des données publiques